公共政策学_杨宏山编著_9787300276021

全书从政策过程的视角出发，较为全面地梳理了公共政策学科在政策主体、政策议程、政策决策、政策执行、政策评估、政策创新、政策学习、政策试验、政策扩散、政策变迁、政策终结、政策分析等领域的知识积累，并注重吸收近年来的最新研究成果，系统展现了公共政策学科的知识体系。

　　建设创新型国家不仅要提升技术创新能力，也要提升国家治理的政策创新能力。西方学者普遍认为，府际分权有利于促进政策创新，州和地方政府被视为“民主的实验室”①。然而，改革开放以来，中国通过调整政策取向、开展政策试验、改进激励机制，有效调动了地方政府的创新激情，持续推进国家治理创新进程。中国改革的基本特点是利用各种形式的实践和试验进行学习，从中获取必要的经验教训，进而调整政策内容，以回应不断变化的社会环境②。在此过程中，中央与地方之间持续进行学习交流，并在互动学习中深化对政策问题及解决路径的认知。
　　林德布洛姆指出，公共政策并非一经制定就不可动摇，它总是在实践中不断修正，每次修正都是对现行政策的局部、边际性的调适③。观察中国改革开放以来的政策变迁，它既不是照搬国外政策模式，也不是单向度的“自上而下”改革，而是针对现实问题，持续开展政策试验，并建立府际学习机制，通过总结对方的经验教训，持续对现行政策进行改进。
　　中国国家治理实行议行融合体制，各级党委实行集体领导和个人分工负责相结合的制度安排，政治与行政高度融合，决策者既主导政策制定，又亲自指挥政策执行。为了减少偏差，政治决策往往只提出总体目标，不规定具体目标和政策工具，支持行政部门和地方政府建立专题学习机制，在学习中深化认知，进而完善政策内容。
　　从央地关系的视角看，政策创新是中央政府与地方政府之间建立专题学习机制、增进互动交流、持续学习和采纳新知识的过程。一般而言，一项政策由政策目的、政策目标和政策工具三部分组成。一项创制性政策在刚提出时，出于有限的认知，政策内容并不明晰，只是提出新的愿景，并未形成完备的政策内容①。在这种情况下，政策创新要落到实处，就必须建立学习机制，持续深化政策认知，进而细化政策方案。
　　在政策创新中，行动主体可分为第一行动集团和第二行动集团②。第一行动集团是政策的首创者，它首先预见到某种潜在利益并采取行动，提出新的政策构想，寻求建立倡导联盟，争取实现这一利益。第二行动集团是第一行动集团的支持者，两者共同努力将制度创新落到实处。根据第一行动集团的差异性，在中国制度环境中，推进府际学习有两种路径安排，分别为“W”型路径与“M”型路径③。
　　在“W”型路径中，中央政府担当第一行动集团的角色，它率先预见到潜在利益，是政策创新的发动者，提供第一动力。出于有限的认知，中央政府只是提出新的政策导向，尚未形成操作化的具体方案。为进一步深化认知，需要选择代表性的试点开展政策试验，从中总结经验教训，进而细化政策内容。相应地，地方政府响应中央政策，建立专题学习机制，在学习中深化认知，形成操作化的政策方案。这样，第一行动集团与第二行动集团之间形成互动学习，运用学到的新知识推进政策创新。
　　在“M”型路径中，地方政府率先做出创新决策，形成第一行动集团；中央政府作为第二行动集团介入，两者合作展开以创新为导向的政策学习。政策创新的前提是行动具有潜在的预期收益。在“M”型路径下，地方政府率先预见到潜在利益，愿意支付一定成本，将其转化为现实收益。地方政府创新取得成效后，中央政府给予支持，提供激励因素，则会引导更多地方政府跟进学习。
　　中国治理的府际学习受政治权威的影响较为显著，地方政府的创新不仅受上位法约束，也要接受上级指挥和指导，中央对地方创新拥有最终的解释和决定权④。符合中央期望的政策创新会被确立为典型经验，成为政策学习的榜样；而未获中央认可的政策创新，则会被悬置起来，随着时间推移被消解。
　　理解国家治理的政策过程，需要立足特定的制度环境，识别政策过程的规律性特征，推进知识体系建设。本教材基于中国治理的制度环境，介绍国外公共政策研究的知识体系，并致力于通过中外比较研究，透视中国特色的公共政策过程，展现近年来本土学者提出的一些理论模型或分析框架。
　　本教材具有以下三个特点：（1）基于政策过程的视角。致力于梳理公共政策学科在政策主体、政策议程、政策决策、政策执行、政策评估、政策创新、政策学习、政策试验、政策扩散、政策变迁、政策终结、政策分析等领域的知识积累，展现全面系统的知识体系。（2）基于比较研究与政治制度差异性的视角。注重展现中国特色的政策过程，为学生提供多元化的理论建构。（3）注重吸收近年来学界在公共政策研究领域的最新成果。
　　本教材从撰写到出版，历时3年多。在公共政策研究和课程教学中，毛寿龙教授、谢明教授、李文钊教授、陈振明教授、丁煌教授、苏竣教授、朱旭峰教授、朱春奎教授、朱亚鹏教授、杨立华教授、刘伟副教授等提供了富有启发性的意见和建议。在教材撰写中，我的学生黄文浩、石晋昕、李娉、周昕宇在资料收集和制图方面提供了支持。在此一并表示感谢。

　　《公共政策学/公共管理创新系列教材》：
　　8.1.2创新的相关研究
　　熊彼特在1912年出版的《经济发展理论》一书中第一次提出创新理论，并因此闻名于经济学界。继熊彼特之后，学术界进一步拓展了对创新的研究，形成了技术创新研究、制度创新研究。
　　1．熊彼特的创新研究
　　熊彼特认为，创新是“生产要素的重新组合”，是一种革命性的变化。熊彼特界定的创新是指企业家运用已发明的科学技术，形成新的生产经营优势。他提出，发明并不等于创新，发明者不等于创新者，只有敢于冒风险、把一种新发明引入经济组织的人才是创新者。他认为企业家的创新精神是经济发展的根本动力。创新精神要求企业家不仅要有获利动机，还要具有敏锐的洞察力，能预见潜在需求，并具有超凡的意志力，能通过创新去获取利益。
　　在熊彼特看来，企业家的天职就是创新，即“建立一种新的生产函数”以获取潜在利润。他分析了“创新”的五种情况：（1）引进一种新产品或提供一种产品的新质量；（2）采用一种新技术、新的生产方法；（3）开辟一个新市场；（4）获得一种原材料或新的供给来源；（5）实行一种新的企业组织形式②。后人将其概括为五个创新，分别为产品创新、技术创新、市场创新、资源配置创新、组织创新。
　　2．技术创新研究
　　技术创新研究关注有利于技术创新的企业和市场状况。企业采用新技术须达到一定的规模，如果规模过小，采用新技术会使产品成本提高，致使竞争力下降，在经济上是不合算的。企业只有达到一定规模，使用新技术所节省的成本达到或等于所花费的成本时，新技术应用才会带来额外收益。要使新技术被普遍应用就要降低企业规模的起始点，企业规模起始点愈小，采用新技术的企业数量就会越多，新技术就越容易推广。降低企业规模的起始点一般可采取以下办法：提高新技术设备的经久耐用性，降低折1日率；调整金融政策，降低利息率；增加新设备的功能或降低生产成本，以降低相对价格。一些研究者分析了有利于技术创新的市场结构。影响技术创新的因素主要有三个：市场竞争的程度、企业规模的大小、垄断的程度。竞争会使企业不断创新以便击败竞争对手；企业规模愈大，技术创新开辟的市场潜力就愈大，因而愈有利于激励创新；企业垄断的程度越高，创新就会越迟缓。在完全竞争的市场条件下，企业规模一般较小，难以形成鼓励技术创新的持久动力，也难以开拓技术创新所需的广阔市场；在垄断条件下，由于缺乏竞争对手的威胁，也难以激发创新活力。卡曼、施瓦茨提出，介于两者之间的垄断竞争型市场结构最适宜于激发技术创新①。
　　3．制度创新研究
　　制度创新研究关注制度变革的原因和过程。一般而言，只有在预期收益大于预期成本的条件下，制度创新才可能发生。道格拉斯·诺斯指出，制度创新带来有效率的经济组织，而“有效率的经济组织是经济增长的关键”②。制度创新是制度的均衡与失衡的交替变化过程。在制度均衡状态下，有关各方的博弈无法对现行制度安排构成挑战，制度创新缺少动力。在制度失衡状态下，一些社会组织要求改变现行制度，并集聚了足够的力量对1日制度构成挑战。正是在失衡一均衡一再失衡的动态变化中，新制度不断替代旧制度。
　　戴维斯、诺斯将制度创新的全过程划分为五个阶段③：（1）形成“第一行动集团”阶段。所谓“第一行动集团”是指那些能预见到潜在利益并认识到只要进行制度创新就能获得这种潜在利益的人。他们是制度创新的决策者、首创者和推动者。（2）“第一行动集团”提出创新方案的阶段。在这一阶段，第一行动集团通过政策导向的学习形成了新的制度方案。（3）“第一行动集团”对新方案进行比较和选择的阶段。通过比较和择优，第一行动集团开始锁定新方案。（4）形成“第二行动集团”阶段。“第二行动集团”是指协助“第一行动集团”通过制度创新获取利益的组织和个人，他们可以是政府机构，也可以是社会组织或个人。（5）“第一行动集团”和“第二行动集团”的合作阶段。在这一阶段，两大集团开展合作，携手将新方案转化为正式制度④。
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