中国民族自治地方公共管理导论_李俊清著_9787301143353

　　《中国民族自治地方公共管理导论》对民族自治地方公共管理理念、公共管理环境、公共管理组织体系、人力资源管理、政府职能、公共政策、公共财政、法治与伦理以及民族自治地方公共管理的改革与发展等方面进行了系统深入的探讨，把公共管理的基本理论与民族自治地方公共管理实践相结合，开拓了一个新的学术领域。
　　中国是一个统一的多民族国家，民族区域自治制度是我国的三大基本政治制度之一。目前中国有自治区、自治州、自治县三级1 55个民族自治地方，民族自治地方面积占到了国土总面积的64％。

　　中国是一个统一的多民族国家，各民族一律平等，为尊重和保障各少数民族自主管理本民族内部事务的权力，实现民族平等和民族团结，在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，设立自治机关，行使自治权。目前，我国共有155个民族区域自治地方，其中有自治区5个，自治州30个，自治县（旗）120个。此外，作为民族区域自治的补充，为了保障较小民族聚居区内少数民族的权利，还建立了1159个民族乡（镇）。民族区域自治地方的总面积占到国土面积的64％，自治地方人口约占全国总人口的14％。
　　民族自治地方地域辽阔，资源丰富，战略地位十分重要。改革开放以来，民族自治地方的经济、文化以及各项社会事业都有了长足的发展。截止到2006年底，民族地区（指5个自治区和云南、贵州、青海3个多民族省份）生产总值达到20519亿元，与2002年的10518亿元相比，按可比价计算增长了63.5％，年均增长13.2％。人均生产总值达到10832元，比2002年翻了一番。其他如道路、交通、邮电通信等基础设施建设和文化、教育、医疗、社会保障等各项事业，也都有了较快的发展。但是，由于诸多因素制约，民族自治地方的发展依然相对落后，生产总值仅占全国的8.94％，人均生产总值只相当于东部地区人均水平的35％左右，地方财政收支差达二千多亿元。目前，我国农村绝对贫困人口和初步解决了温饱的低收入群体也主要集中在少数民族聚居区，贫困发生率远高于全国平均水平。其中，约有20个民族390万人贫困程度较深，贫困发生率高达23.9％。五大自治区及少数民族聚居较为集中的云、贵、青、川四省还有约1.6万个行政村不通公路；新疆、云南、广西、甘肃和内蒙古，还有600多个乡镇不通电，涉及人口160多万；不少地区人畜饮水十分困难，教育、医疗条件还相当落后。基础设施薄弱和生态环境脆弱，已成为长期制约民族自治地方加快发展的“瓶颈”。

　　民族首先作为一种文化形态存在，但是在国家产生之后，民族又具有非常重要的政治意义。国家的要素包括领土、人民、主权和政治机关。在这些要素中，领土和人民都是与民族相关联的。国家涵盖的领土是一个或多个民族生活的地理区域；国家统辖下的人民一般都包括一个或几个民族。民族文化和心理是国家合法性的来源和基础；民族传统和民族关系格局是诸多国家制度的社会和文化根源。
　　1．国家的起源与性质
　　恩格斯在摩尔根等人研究的基础上，以历史唯物主义理论为指导，在其经典著作《家庭、私有制与国家的起源》一书中详细地论述了国家的起源。在国家产生之前，作为国家基础的族群与作为民族源头的族群具有很大的重合性。国家起源于氏族——部落——部落联盟这一不断扩大的族群联合体。但是，国家产生的轨迹与民族产生的轨迹却不一样。民族，如前所述，主要是一种文化概念，是与地域、语言、宗教、经济生活方式等相关的族群划分方式。而国家的发展轨迹则是公共权力的产生及公共组织的构建。氏族一部落在发展过程中，由于内部贫富差距的产生和扩大以及对外扩张的生存需要，要求有一种组织化的权力和机构来凝聚内部力量，维持内部秩序，开展对外战争。最初，这些权力和机构是临时性的，往往由威望较高的老年成员担任领导人来处理氏族一部落内部的矛盾，分配内部价值，由身体强壮的人担任军事首领指挥对外战争，只要内部矛盾或对外战争一结束，这些人便不再拥有权力。但是，随着部落的扩大和内部财富分配不公越来越明显，部落内部的矛盾经常化、暴力化，最终产生了阶级分化。当阶级之间的矛盾已无法用和平方式解决，就需要有一个常设的组织来解决这些问题。同时，由于部落成员不断增加，生产生活需要的资源量也大大增加，部落为了获取资源而开展的战争也变得经常化。这两方面的事务使得成立相关组织以行使相应权力成为必要。这样，随着军事和内政权力逐渐融合，最终形成了凌驾于氏族一部落成员之上的公共权力及建立在此基础上的公共组织。所以恩格斯说：“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”①

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